Os benefícios das ações de controle revelam o resultado dos trabalhos realizados pelas unidades técnicas vinculadas à Secretaria de Controle Externo, no âmbito das funções finalísticas do Tribunal. Devem ser identificados, avaliados e registrados pela unidade técnica que realizar ou, se for o caso, coordenar a ação de controle, conforme as disposições destas orientações.

Podem ser caracterizados como qualitativos e/ou quantitativos (quantificado em moeda ou outra unidade de medida, como percentual, meses, número de beneficiários), proposta de benefício, benefício potencial ou benefício efetivo, como detalhado nos próximos tópicos deste documento.

Como se identifica na Parte II destas orientações, a lista de tipos de benefícios é reduzida e alguns tipos estabelecidos são abrangentes, o que reforça a necessidade de uma descrição detalhada da origem do benefício por parte das unidades técnicas.

Com a funcionalidade SINBA do eTCE-GO, as ações de controle externo passam a conter informações sobre as propostas de benefícios (benefícios estimados), benefícios potenciais (confirmados por deliberação do Tribunal) e benefícios efetivos (verificados em sede de monitoramento ou durante a própria ação de controle), tornando possíveis levantamentos gerenciais variados relacionados aos benefícios dos trabalhos realizados no âmbito da Secretaria de Controle Externo.

O processo de trabalho em questão possui três etapas obrigatórias e envolve os seguintes principais subprocessos sob responsabilidade das unidades técnicas, detalhadas na sequência:

Identificação

Os benefícios do controle devem ser identificados pela unidade técnica em cada ação de controle realizada. Os dados são utilizados basicamente para fins de accountability, na medida em que o Tribunal tem o dever de divulgar o resultado de seu trabalho e a evolução dos custos do controle.

Por outro lado, o possível benefício de determinado trabalho pode ser mais um aspecto a ser considerado na escolha das ações de controle a serem realizadas, o que vem a ser um grande potencial deste indicador, ainda por se concretizar.

Para a identificação dos benefícios do controle, deve-se indagar:

  1. Qual o ganho ou vantagem ou benefício obtido com o trabalho realizado?
  2. O benefício é concreto e decorre diretamente da ação do Tribunal?
  3. O benefício depende e sofre a influência de outros fatores alheios à atuação do Tribunal?

Também pode ocorrer de os benefícios não estarem atrelados especificamente às propostas de encaminhamento e serem inerentes à atuação do Tribunal, como a expectativa de controle ou impactos sociais positivos perceptíveis.

Alguns benefícios podem ser concretizados e confirmados ainda durante a instrução processual ou durante o trabalho de campo de equipe de auditoria. Tais benefícios são considerados efetivos e devem ser registrados em sistema e, no caso de fiscalização, consignados nos relatórios. São os casos em que, identificadas impropriedades, irregularidades ou oportunidades de melhoria no curso da ação de controle, a unidade jurisdicionada, alertada pela unidade técnica, adota medidas com vistas à sua correção, ou implementação, conforme o caso, independentemente de deliberação do Tribunal.

Verifica-se, assim, que o benefício do controle pode se apresentar em três estados distintos:

Estado do benefício Características
Proposta de benefício Refere-se ao benefício identificado pela unidade técnica e relacionado às propostas de encaminhamento inseridas nas instruções de mérito, mas ainda não apreciadas pelo Colegiado competente (é proposta).
Benefício potencial Refere-se ao benefício associado à apreciação de mérito pelo Colegiado das questões colocadas no processo, quer tenham sido levantadas e analisadas pela unidade técnica, quer tenham sido decorrentes da avaliação dos julgadores (é potencial porque depende do atendimento à deliberação para se concretizar).
Benefício efetivo Refere-se ao benefício da ação de controle, cuja concretização foi confirmada pela unidade técnica (é efetivo, real, concreto). Ocorre: a) durante a execução da ação de controle, por iniciativa dos gestores e antes da proposta de encaminhamento da unidade técnica ou antes da deliberação do Tribunal; ou b) em sede de monitoramento de deliberações.

Potenciais ou efetivos, a unidade técnica deve avaliar o trabalho realizado e concluir acerca do resultado alcançado, ou seja, identificar o benefício decorrente da ação de controle.

Caracterização

A avaliação do benefício do controle engloba a sua caracterização como benefício qualitativo ou quantitativo (financeiro ou não financeiro) e sua valoração.

Os benefícios das ações de controle sempre têm um viés qualitativo, eis que a atuação do Tribunal deve contribuir, como propaga sua própria missão, com o aperfeiçoamento da Administração Pública.

Nesse sentido, todos os benefícios podem ser considerados qualitativos. No entanto, em muitas situações o benefício pode ser representado quantitativamente, o que é desejável ante o fato de que, assim, os resultados da atuação do Tribunal periodicamente divulgados tornam-se mais bem compreendidos. Nesses casos, devem ser caracterizados como benefícios quantitativos.

    1. Benefício quantitativo financeiro: o benefício será quantitativo financeiro sempre que puder ser expresso em unidades monetárias. São tipicamente financeiros aqueles referentes a propostas de débito, multa, glosa ou impugnação de despesas, interrupção do pagamento em folha de vantagem indevida, redução de valor contratual, redução de tarifa pública. A quantificação financeira do benefício deve constituir, sempre que possível, objetivo a ser perseguido pela secretaria, porque a unidade monetária permite o tratamento de forma agregada de benefícios gerados em vários processos, característica relevante quando se busca a divulgação de dados.
    2. Benefício quantitativo não financeiro: será quantitativo não financeiro o benefício cuja quantificação seja viável apenas em outras unidades de medida (número de beneficiários, percentual, meses), o que deve ser verificado pela unidade técnica. Tal benefício pode se caracterizar nos processos em que se determine ou recomende, por exemplo, a adoção de alguma medida que leve à agilização na prestação de determinado serviço público (benefício: redução em X dias no prazo de atendimento ao cidadão; ou aumento em X% no número de atendimentos mensais).
    3. Benefício qualitativo: caracterizar-se-á como qualitativo o benefício que, mesmo sendo observado, não puder ser medido ou for de inviável medição. As ações do controle externo, por vezes, implicam apenas impactos não numéricos, mas, nem por isso, menos significativos. Ao oferecer subsídios técnicos à análise realizada pelo Congresso Nacional sobre projeto de lei complementar de finanças públicas ou sobre projeto de lei que vise alterar a Lei 8.666/93, por exemplo, o Tribunal coloca a serviço da Casa Legislativa o conhecimento adquirido no dia a dia no trato com a questão, o que pode representar avanços significativos nas discussões sobre a matéria e na redação final do dispositivo legal. O benefício nesse caso deve ser caracterizado como qualitativo.

Também são considerados qualitativos os benefícios vinculados a determinações ou recomendações para o aperfeiçoamento de normas internas ou para a divulgação de informações na rede mundial de computadores, expectativa de controle, redução do sentimento de impunidade, fornecimento de subsídios para a atuação de outros órgãos públicos, elevação do sentimento de cidadania e outros similares.

Na avaliação do benefício, deve ser dada preferência para o benefício quantitativo em relação ao qualitativo e, dentre os quantitativos, para o benefício financeiro em relação ao não financeiro.

Valoração dos benefícios quantitativos financeiros

A valoração dos benefícios quantitativos financeiros deve seguir as orientações e metodologias contidas nas Partes II e III deste documento para cada tipo de benefício, bem como os parâmetros gerais de cálculo resumidos a seguir:

Prazo a considerar 1. O prazo real de duração dos efeitos da ação de controle realizada ou o estimado pela unidade técnica, desde que devidamente justificado; ou (se não for possível identificar o prazo real); 2. O prazo definido nas Metodologias Específicas constantes da Parte III destas Orientações; ou (se não houver); 3. O prazo de doze meses, se não for possível identificar a duração dos efeitos da ação de controle ou os efeitos ocorrem por prazo indeterminado. 4. Ao estimar o prazo de duração dos efeitos, a unidade técnica deve preferir o cálculo mais conservador (letra “g” a seguir). b
Alcance O cálculo do benefício deve considerar o alcance, os reflexos da ação de controle em outros atos de gestão que não fizeram parte do escopo da fiscalização ou que não integravam o foco das determinações expedidas.
Custos de implementação Sempre que viável, devem ser estimados e considerados no cálculo do benefício do controle os custos de implementação das determinações ou recomendações expedidas pelo Tribunal, a serem descontados do benefício previsto.
Atualização monetária 1. Caso o benefício se refira a valores monetários cuja database supere o interregno de cinco anos entre o fato e a data do registro, o montante do benefício deve ser atualizado monetariamente até a data de referência (letra “f” a seguir); 2. Deve ser utilizado o “Sistema Débito” do Tribunal, sem inclusão de juros no cálculo.
Desconto Tratando-se de situações que gerem benefícios financeiros em momento posterior ao prazo de cinco anos, contados a partir da data do cálculo, o montante correspondente
Data de referência 1º/janeiro/ano de registro: esta data deve ser utilizada como data final para a atualização monetária, ou o cálculo a valor presente, dos benefícios relativos a momento anterior, ou posterior, a cinco anos.
Preferência Havendo duas ou mais formas de se estimar um benefício quantitativo, a unidade técnica deve preferir o cálculo mais conservador.

Valoração dos benefícios quantitativos não financeiros

Há ocasiões em que se verifica a viabilidade de apresentação do benefício em termos numéricos, mas se considera inadequada ou inviável sua representação financeira. Exemplifica-se com as ações de controle em que o encaminhamento contempla determinações para a adoção de medidas de ampliação da área de preservação de uma determinada reserva florestal. Pode-se quantificar em hectares de floresta nativa preservada, mas pode ser inadequado transformar tal benefício em valores financeiros. 27. Tais benefícios devem ser avaliados pela unidade técnica quanto à abrangência e alcance dos efeitos da ação de controle correspondente, situação esta que deve ser descrita no campo próprio na funcionalidade SINBA do eTCE-GO, em especial nos casos de benefícios considerados de alto impacto (por exemplo, interferência significativa nos resultados de programas, projetos ou atividades de responsabilidade da unidade jurisdicionada controlada; alterações relevantes em objetos considerados de interesse estratégico para o governo federal).

Valoração dos benefícios qualitativos

Há situações em que não é possível apurar quantitativamente o benefício. Nesses casos, a valoração dos benefícios pela unidade técnica contempla a análise do impacto que o trabalho, ou a determinação/recomendação, pode produzir (ou produziu) na administração pública.

Se a quantificação é inviável, o benefício será qualitativo, e a abrangência, bem como o alcance das determinações ou recomendações, podem ser dignos de realce e, inclusive, de confirmação via monitoramento. Tais situações devem ser registradas em sistema e, nos casos de fiscalização, também destacadas nos relatórios.

Com exceção dos tipos claramente financeiros (débito, sanção, redução de preço em licitações ou de tarifa pública, elevação de preço mínimo de outorga), que sempre apresentarão uma representação em moeda, os benefícios que não tiverem indicação de valor e unidade de medida serão considerados qualitativos.

No entanto, deve-se levar em conta que a quantificação deve sempre ser almejada, pois benefícios quantitativos, financeiros ou não financeiros, são mais bem recepcionados e compreendidos pela sociedade e representam com maior clareza o resultado do trabalho do Tribunal.

A unidade técnica cujo processo de trabalho exija método específico para identificação e avaliação dos benefícios de suas ações poderá especificar e propor a metodologia necessária ao tutor do benefício, integrante da Secretaria de Controle Externo, para avaliação e incorporação do método a este documento (tutorsinba@tce.go.gov.br).

Demonstração e Registro

A indicação do benefício da ação de controle deve constar do relatório de fiscalização (NAT, 128 e 154, Padrões de Auditoria de Conformidade, itens 31 e 37, Padrões de Monitoramento, 138, Manual de Auditoria Operacional, 174 e art. 3º da Portaria-Segecex que aprova estas orientações) e ser claramente registrada na funcionalidade SINBA do eTCE-GO.

A menção expressa aos benefícios nas instruções de mérito deixou de ser obrigatória com a Portaria-Segecex 17, de 15 de maio de 2015, que alterou a Portaria-Segecex 10/2012.

A demonstração do benefício funcionalidade SINBA do eTCE-GO deve observar as seguintes orientações gerais:

Forma Descrição em campo próprio da funcionalidade SINBA do eTCE-GO - benefícios qualitativos e benefícios quantitativos (financeiros ou não financeiros) com cálculo de menor complexidade e compreensão intuitiva podem ser demonstrados mediante simples descrição no sistema; Memória de cálculo - benefícios quantitativos de apuração e descrição complexa devem ser demonstrados em memória de cálculo, a ser anexada ao eTCE-GO (arquivos .doc, .docx, .xls, .xlsx. .pdf e .txt).
Conteúdo 1) A descrição e a memória de cálculo devem explicitar: 1a) a situação de fato relacionada aos benefícios já confirmados (efetivos) ou às propostas de encaminhamento da unidade (propostas de benefício potencial); 1b) os cálculos realizados, a taxa de desconto utilizada e as justificativas para o prazo considerado como de duração dos efeitos do benefício, quando for o caso; 1c) a indicação das peças do processo que contenham os dados necessários à completa compreensão do benefício. 2) Sempre que for o caso, os benefícios devem ser caracterizados na funcionalidade SINBA do eTCE-GO, com os seguintes atributos complementares: 2a) área temática a que se refere o benefício; e 2b) o objetivo estratégico correspondente.

Propostas de benefícios

Ao encaminhar o processo no mérito, a unidade técnica deve registrar em sistema próprio as propostas de benefícios, mediante o preenchimento dos seguintes campos:

  1. tipo: o benefício identificado deve ser relacionado com um dos tipos previstos, conforme Parte II destas orientações.
  2. vinculação com o Plano Estratégico do Tribunal: a unidade deve avaliar se o benefício identificado (e não o escopo da fiscalização ou o tipo de processo) se vincula com um dos objetivos estratégicos destacados para o Plano Estratégico do Tribunal vigente à época da realização da ação de controle. Sempre que houver o vínculo, deve-se indicar o objetivo estratégico correspondente entre as opções disponibilizadas.
  3. área temática: a unidade deve avaliar, também, se o benefício identificado (e não o escopo da fiscalização ou o tipo de processo) refere-se a uma das áreas especificadas (obras públicas, pessoal, desestatização ou tecnologia da informação). Em caso positivo, deve-se indicar a área em questão (ou a preponderante) no campo próprio.
  4. valor e unidade de medida: campo a ser preenchido sempre que se tratar de benefícios quantitativos (financeiros ou não financeiros). Por padrão, a unidade de medida será a monetária.
  5. descrição: campo próprio para a demonstração e a justificativa dos benefícios qualitativos e dos quantitativos (financeiros ou não financeiros) de menor complexidade, conforme tópico “Demonstração” deste documento.
  6. memória de cálculo: campo para busca de arquivo que contenha a demonstração de benefícios quantitativos de apuração e descrição mais complexa. O upload é possível para arquivos dos tipos .doc, .docx, .xls, .xlsx, .pdf e .txt.

Quando do registro de proposta de benefício em sede de monitoramento de determinações ou recomendações (processos do tipo MON e RMON), decorrente de irregularidades ou impropriedades relacionadas a uma mesma ação de controle, que não foram apontadas anteriormente, a funcionalidade SINBA do eTCE-GO direcionará o usuário a efetuar os registros no âmbito do processo original (processo em que foi proferido o acórdão monitorado). O registro deve ser feito na aba “proposta de benefício”. Nesse caso, deve ser indicado o processo de monitoramento ao qual a proposta de benefício se refere, dentre os disponibilizados. Assim, os processos autuados para monitoramento de deliberações não devem receber lançamento de propostas de benefícios.

Benefícios potenciais

Os benefícios potenciais são aqueles que decorrem de deliberação de mérito do Tribunal. 39. Caso a determinação objeto da deliberação esteja plenamente de acordo com a proposta de benefício registrada na funcionalidade SINBA do eTCE-GO, a unidade técnica deve registrar no eTCE-GO, no prazo de 30 dias, os benefícios lançados como proposta da unidade. Neste caso, os benefícios potenciais registrados coincidirão com as propostas de benefícios registradas anteriormente.

Caso a deliberação resulte em benefícios diversos dos propostos (com acréscimos, supressões ou modificações resultantes de entendimento diverso do Tribunal em relação à proposta original), ao efetuar o registro do benefício potencial, a unidade deve realizar os devidos ajustes na funcionalidade SINBA do eTCE-GO e inserir, se for o caso, nova memória de cálculo ou descrição. Em qualquer situação, deve-se informar, no campo próprio, o número do acórdão a que se refere o benefício.

Quando do registro de benefícios potenciais em sede de monitoramento de determinações ou recomendações (processos do tipo MON e RMON), após deliberação concordante de mérito decorrente de irregularidades ou impropriedades identificadas quando da ação do monitoramento, a funcionalidade SINBA do eTCE-GO direcionará o usuário a efetuar os registros no âmbito do processo original(processo em que foi proferido o acórdão monitorado). O registro deve ser feito na aba “benefício potencial”, vinculado à proposta de benefício correspondente. Nesse caso, deve ser indicado o acórdão decorrente do monitoramento que originou o benefício potencial, dentre os disponibilizados, e devem ser preenchidos os campos exigidos, que são os mesmos requeridos para as propostas de benefícios. Assim, os processos autuados para monitoramento de deliberações não devem receber lançamento de benefícios potenciais.

Benefícios efetivos

O benefício efetivo pode ser verificado em duas situações a) quando confirmado pela unidade técnica durante a execução da ação de controle (neste caso, em oposição ao que ocorre com o benefício potencial, a ocorrência do benefício e seu respectivo registro independem de deliberação do Tribunal) ou b) em sede de monitoramento de deliberações.

  • Exemplo 1: Em resposta a uma demanda de equipe de auditoria, durante a ação de controle e antes da elaboração do respectivo relatório, o órgão jurisdicionado justifica uma ação irregular e efetua o estorno de serviços pagos adiantados, gerando o benefício efetivo do tipo “correção de irregularidades ou impropriedades”, no valor dos serviços estornados. O registro do benefício efetivo no sistema eTCE-GO é efetuado quando da execução do relatório de auditoria decorrente da respectiva ação de controle;
  • Exemplo 2: a verificação da ocorrência do benefício efetivo se dá no momento em que a equipe responsável pelo monitoramento de determinação do Tribunal verifica o seu cumprimento, gerando o benefício.

O registro de benefícios efetivos identificados ainda durante a instrução processual deve ser feito no momento em que a proposta de mérito é encaminhada pela unidade técnica.

Quando do registro de benefícios efetivos em sede de monitoramento de determinações ou recomendações (processos do tipo MON e RMON), a funcionalidade SINBA do eTCE-GO direcionará o usuário a efetuar os registros no âmbito do processo original (processo em que foi proferido o acórdão monitorado). O registro deve ser feito na aba “benefício efetivo”, vinculado ao benefício potencial correspondente, o que oferecerá uma visão da evolução do estado do benefício ao longo da ação de controle.

Nesse caso, deve ser indicado em qual processo de monitoramento o benefício efetivo foi confirmado ou verificado, dentre os disponibilizados, e devem ser preenchidos os campos exigidos, que são os mesmos requeridos para as propostas de benefícios.

Os processos autuados para monitoramento de deliberações, assim, não devem receber lançamento de benefícios efetivos. Isso ocorre a fim de evitar duplicidade de lançamentos no sistema de benefícios do controle na funcionalidade SINBA do eTCE-GO.

Não será exigido o registro de outros benefícios específicos dos processos de monitoramento, presumidos com a simples atuação do Tribunal, tais como a expectativa de controle, os impactos sociais positivos e o incremento da confiança dos cidadãos nas instituições públicas.

Observe-se que é possível a identificação de benefícios efetivos que não foram anteriormente apontados como potenciais. Nesses casos, deve ser efetuado um novo registro de benefício, no âmbito do processo original, com preenchimento apenas da aba “efetivo”.